忠诚,坚守森林公安本色 ——湖南省洪江市林业综合行政执法试点启示录之五

    国家林业局在开展林业综合行政执法改革时,提出了三种试点形式:第一种是根据实际情况组建林业综合行政执法机构;第二种是以森林公安队伍为主组建林业综合行政执法机构;第三种是以资源林政执法队伍为主组建林业综合行政执法机构。洪江市采取了第二种试点形式,将森林公安推到了林业行政执法的前沿阵地。
    “森林公安的最终归属尚无定论,林业行政处罚工作全部交给森林公安,如果以后森林公安被地方公安收回,林业行政处罚工作岂不鸡飞蛋打?”
    “森林公安机关领导管理体制不顺,容易导致森林公安机关与当地林业部门的工作关系不协调。如果把法律法规赋予林业行政主管部门的林业行政处罚权交由森林公安机关行使,而森林公安机关又不接受林业部门的领导和指导,这是林业部门不愿意接受的,不利于林业行政执法工作。”对于森林公安承担林业综合行政执法职责,无论是在洪江市还是在全国其他地方,都有相当多的质疑和担忧,
    对此,怀化市森林公安分局政委龙安胜自有他的看法:“森林公安机关是国家公安机关派驻林区的一支具有武装性质的刑事、治安、行政力量,是公安机关的重要组成部分,也是林业部门的重要职能机构。按照有关规定,森林公安实行双重管理体制,受林业局、公安局双重领导,行政上受林业部门领导,业务上受公安部门和上级森林公安机关的领导。无论体制如何变化,森林公安忠于大山,忠于森林,保卫国家森林和野生动植物资源,维护林区社会治安稳定的神圣职责不会改变。绿色,永远是森林公安不变的本色。如果把森林公安放在保卫国家生态安全这一大格局中来审视,那些疑虑就没必要了。”
    2006年9月下旬,国家林业局在辽宁省大连市举办全国林业综合行政执法培训班,洪江市森林公安分局局长米平在培训班上介绍的典型经验引起了与会者的共鸣。他说:“全国各地的情况不一样,试点形式不一样,取得的成效也不一样。但在洪江市实施以森林公安队伍为主的林业综合行政执法试点,是符合当地实际的,所取得的效果也是比较突出的。”
    米平说:“过去其他林业行政执法部门同时又承担着政策制定、行政许可职能,这就往往导致由自己去查处和纠正因自己审批出现问题而引发的案件,违背了‘自己不能当自己的法官’原则,很难体现公正,而且他们也往往难以抽出更多的时间和精力来从事林业行政执法工作。实行综合行政执法的重点是相对集中行政处罚权,以森林公安为主执法,行政许可权和行政处罚权分离,相互之间形成了有效制约和监督,有利于执法公正和从源头上防止腐败行为的发生。从洪江的实际情况来看,可以更好地整合执法队伍,降低执法成本,也有利于加大行政执法力度,提高查处行政案件的质量。”
    洪江市以森林公安为主的林业综合行政执法试点虽然只有一年时间,但这种形式的优点越来越明显,越来越得到人们的普遍认同。
    一是执法程序规范。森林公安机关是一支专业执法队伍,人员经过专门培训,且相对稳定,加上多年学习培养和工作锻炼,业务素质较高,经验丰富,在具体的林业行政执法行为中,从报案登记、立案调查、收集证据、事实认定、案件研究、案件审核审批、案件处罚,到案卷归档都有一套严格、规范、成熟的管理程序,查办林政案件质量明显提高。
    二是处罚及时到位。森林公安机关具有森林刑事案件、森林治安案件、林业行政案件的管辖权,在办案过程中,可以根据案情判断案件性质,将发生的案件分别立为森林刑事案件、森林治安案件、林业行政案件进行查处,给违法犯罪者以相应地、及时地处罚。
qy8com千赢手机版,    三是执法威信高,执法形象良好。森林公安实行半军事化管理,纪律严明,着装规范,对违法犯罪人员的震慑作用和对广大群众的警示作用是其他部门无法相比的,群众的认可度也较高,可以有效地遏制暴力抗法事件发生。
    虽然试点中还有一些问题尚有待进一步探索、完善,在继续深化改革中解决,但洪江市以森林公安队伍为主的林业综合行政执法试点总体来说是成功的,摸索出了很多有益的经验。同时,这也证明,洪江市森林公安是一支善于创新、敢打硬仗、经得起考验、深得人民群众信任的队伍。
    看到综合执法带来的新变化,洪江市林业局局长瞿太华深有感慨地说:“实行林业综合执法,充分发挥森林公安职能作用,市林业局其他职能股室的工作人员虽然没有了执法权,但现在普遍感觉到工作职责比以前清晰,目标任务比以前明确,各项行政管理工作得到明显加强。我们将按照上级部门的要求,一如既往地搞好林业综合行政执法工作,为保护洪江的青山绿水作出更大贡献。”
(中国绿色时报  2007-02-12)

    如果一场足球比赛,裁判员既吹哨发令,又脚痒踢球当起运动员,可以想象,这赛场将会变成怎样的战场!如果众多裁判员纷纷上场执法,各吹各的号,各唱各的调,可以预料,这比赛将会变成怎样一场混战!
    与全国其他许多行业一样,传统的林业行政执法体制中就一直上演着这样的混战。这种混战不仅导致多头执法、职权交叉、重复处罚、执法扰民,而且对林业部门形象和林业行政执法权威造成不良影响。
    从2003年年底开始,国家林业局先后分两批在27个省(区、市)的142个县级单位推行林业综合行政执法试点。2005年年底,湖南省重点林区洪江市被确定为第二批试点单位。
    试点一年间,洪江市林业行政执法究竟呈现出哪些新变化?他们的试点带给人们哪些有益的启示?近日,记者专程深入洪江林区采访。
    按照传统的林业行政执法体制,洪江市林业局内部以业务管理范围划分林业行政案件查处职责,资源林政、森林公安、森林防火、森林病虫害防治、植物检疫、野生动植物保护管理,以及木材检查站、林业工作站、种苗站、林业稽查站等10多个机构手中都握有林业行政案件查处大权。其中一些执掌行政许可事项的机构,同时又是行政处罚机构;行政审批人员同时又是实施行政处罚的执法人员。由此,不同程度地产生了执法机构重权轻责、权责脱节、职能交叉、人员臃肿以及执法不到位、滥用职权、执法扰民、以罚代刑等问题。
    从2005年年底开始,洪江市按照国家林业局提出的第二种试点形式和“一个政府部门下设的多个行政执法机构,原则上归并为一个”的要求,对原有查处林业行政案件的林业行政执法机构进行整合,由森林公安负责辖区内所有涉林案件的查处,同时,将木材检查站和林业稽查队的业务和财务归口森林公安分局管理,其他机构和单位不再承担查处林业行政案件职责。
    “试点工作开展以后,我们本着精简、统一、效能的原则,明确了以森林公安为主的林业行政执法机制,整合了全市林业行政执法力量,执法主体得到统一,在制度上实现了政策制定、行政处罚和执法监督三者之间的相互制约、相互配合,提高了执法水平和效率,保障了打击处理快速有力,解决了林业系统内部职责交叉、多头执法、重复执法、执法扰民等一系列问题。”洪江市林业局党委委员、森林公安分局局长米平这样评价这场改革。
    一年来,洪江市森林公安分局共受理各类森林案件586件,比试点前增加了86.7%,破案率达到99%,破案率比试点前一年提高了17%,其中行政和治安案件破案率达到100%,而且实现了零错案。全市林业生产秩序稳定,林区治安状况明显好转。
    洪江市委常委、市政法委书记向述照认为,综合执法以来,办案质量明显上升,试点期间没有一起复议、上诉案件,过去因执法扰民而引起群众上访的事件已经杜绝,综合执法带来林区社会稳定与和谐,意义非同小可。
    “众多的执法单位,不是今天你来,就是明天他来,即使我们守法经营,这收费那罚款的,不管合理不合理,我们都得交,哪家我们都得罪不起啊。”洪江市鑫洪木业公司老板冯云告诉记者,“现在的综合执法,我们只需要面对一家,经营环境好多了,他们规范执法,我们守法经营,再也不用怕这怕那了,经营成本降下去了,企业效益提上来了。”
    怀化市人大常委会副主任赵国华曾带领有关方面的人员采取听汇报、开座谈会、发放问卷测评表、征求意见函、调阅案卷等多种形式公开测评洪江市林业综合行政执法工作,给予了充分肯定和高度评价:洪江市的试点实践表明,综合执法确实是解决多头执法、提高林业行政执法整体水平和执法质量的一剂良药。
(中国绿色时报  2007-01-31)

林业厅党组成员、副厅长夏留常

(2013年12月18日)

同志们:

为认真贯彻落实党的十八大精神,加快推进云南生态文明建设,在客观总结云南林业建设成果和经验,准确判断推进现代林业建设面临的形势、任务和挑战,并反复调研论证的基础上,省林业厅向省政府提交了《云南省林业部门相对集中林业行政处罚权工作方案》,提出:在全省范围内,以森林公安为主,开展相对集中林业行政处罚权工作。今年9月27日得到省政府的批准,并对全省146个森林公安机关的执法主体资格及执法权限进行了公告。

今天会议的主要任务是,传达学习省政府决定精神,对以森林公安为主相对集中林业行政处罚权工作进行全面动员部署,进一步统一思想认识,明确各项工作措施要求,确保相对集中林业行政处罚权工作积极稳妥推进,为我省生态文明和美丽云南建设提供坚实的保障。

受林业厅党组书记、厅长新华同志的委托,下面,我代表厅党组讲两点意见。

一、充分认识相对集中林业行政处罚权的重要意义

相对集中林业行政处罚权是我省森林资源保护和管理的客观要求

党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业”五位一体”的战略布局,标志着党和国家对经济社会可持续发展规律、自然资源永续利用规律和生态环保规律的认识进入了新境界。林业作为生态建设的主体和主阵地,工作的内涵更加丰富,责任更加重大。我省是森林资源大省,是全国生物多样性最丰富、最富集的地区之一,丰富的森林资源是我省建设”森林云南”、”美丽云南”的物质基础。只有保护好森林资源,林业才有发展基础和空间,才能在建设美丽中国中大有作为,为实现富民强滇”云南梦”做出应有的积极贡献。

近年来,全省林业部门认真贯彻”生态立省、环境优先”发展战略,坚持”生态建设产业化、产业发展生态化”的林业发展思路,不断解放思想,深化改革。集体林权制度改革、国有森工企业改革、自然保护区管理体制改革等取得重大突破;天然林保护、退耕还林、防护林建设、石漠化治理、公益林生态效益补偿等国家重点生态工程建设成效显着;林产业发展实现了新跨越,林业投融资体系不断完善,森林资源得到有效保护。据统计,近5年来全省先后投入林业生态建设资金227.45亿元,完成各类营造林5530万亩,改造低效林1064万亩,已经建成省、州三级林权管理服务机构141家,成立林农专业合作社近3000个,林权抵押贷款余额突破130亿元,滇西北生物多样性保护工作走在全国前列。2012年,全省实现全社会林业总产值1587亿元,为云南经济社会可持续发展提供了有力支撑。但是,在我省经济社会快速发展的同时,经济发展与森林资源保护之间的矛盾也日益突出,违法占用林地、乱砍滥伐林木、非法猎捕杀害珍贵濒危野生动物、非法采伐毁坏珍稀植物、违法违规用火等涉林违法犯罪呈高发态势。2013年,中央电视台焦点访谈栏目就连续报道了我省马关县、石屏县森林资源管理存在的问题。从全省林业改革和发展的总体情况来看,从严格保护与合理利用森林资源的形势来看,客观上要求林业部门必须进一步加大监管力度,进一步提升管理效能和服务水平。同时,又要进一步整合执法力量,对涉林违法行为保持高压态势,依法严厉打击各种涉林违法犯罪行为,切实保护林业建设成果。

2013年7月,云南省人民政府印发了《关于进一步加强森林资源管理工作的通知》,要求林业部门进一步落实森林资源保护责任制、加强林地权属管理、强化林地保护利用管理、完善林木采伐管理、规范低效林改造、加大生态治理修复力度。同时,明确提出”要切实加强森林资源管理机构和队伍建设,整合林业行政执法力量,积极推进相对集中林业行政处罚权工作,努力打造一支全局观念强、政治素质好、业务技术精、组织纪律严、工作作风硬的队伍。”因此,在全省范围内,以森林公安为主,开展相对集中林业行政处罚权工作,正是省政府按照党中央和国务院的要求,基于我省林业发展的客观形势所作出的决定。各级林业部门和森林公安机关要将思想认识统一到中央的战略部署和省委、省政府的决策上来,统一到省厅的工作要求上来,充分认识到相对集中行使林业行政处罚权是贯彻党的十八大精神的具体体现,是有效保护云南森林资源的现实需求,是对林业行政执法工作的充实和加强,切实增强推进这项工作的积极性、主动性。依法严厉打击非法占用林地、盗砍滥伐林木、毁林开垦等各类违法犯罪行为,切实维护森林资源安全。

相对集中林业行政处罚权是深化行政执法体制改革的具体体现

相对集中行政处罚权是推进法治中国建设的重要内容。2002年,国务院就对其作了部署安排。根据国务院的部署,各省在许多区域和行业也先后对相对集中行政处罚权的方式进行了综合执法改革。为进一步深化行政执法体制改革,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次明确提出”整合执法主体,相对集中执法权,推进综合执法,着力解决权责交叉、多头执法问题,建立权责统一、权威高效的行政执法体制”。

为了从源头上改革和创新林业行政执法体制,逐步解决林业行政执法中存在的问题,2003年以来,国家林业局根据国务院综合执法改革的总体要求,按照以林政执法队伍为主、以森林公安为主和重新组建综合执法大队三种执法模式,在全国范围内开展了林业综合执法试点工作。由于各省地区差异较大、各地执法队伍发展不平衡、管理体制、运行机制等诸多原因,国家林业局至今尚未明确林业系统内部的综合执法采用何种形式。在我省林业改革特别是集体林权制度改革深入推进的进程中,省委、省政府多次明确提出要加强森林资源管理机构和队伍建设、整合林业行政执法力量、积极推进相对集中林业行政处罚权工作。从2004年到2013年,全省先后有13个州市的29个县开展了林业综合行政执法试点工作,积累了许多有益的经验。

为了深化林业行政执法体制改革,创新执法管理模式,及时运用林业综合执法试点成果,林业厅党组在反复研究后决定,以森林公安为主,相对集中林业行政处罚权。2013年5月,省厅向省政府报送了《关于相对集中行政处罚权的请示》。6月,省政府法制办组织有关人员赴红河州、玉溪市等州市县开展了实地调研。随后,省政府法制办又征求了省委编办的意见,组织召开了”云南省林业部门相对集中行政处罚权方案专家咨询会”,邀请省内有关法学专家、律师针对相对集中行政处罚权限内容、方式、执法主体、救济渠道等问题进行了研究。在此基础上,省政府法制办向省政府报送了《关于<云南省林业部门相对集中林业行政处罚权工作方案>的审查意见》。2013年9月27日,省政府对我厅下发了《关于云南省林业部门相对集中行政处罚权工作方案的批复》(云政复〔2013〕69号),同意以森林公安为主,在全省范围内开展相对集中行政处罚权工作。

以森林公安为主相对集中林业行政处罚权符合我省林业行政执法实际

目前,我省林业行政执法的范围涉及造林绿化、资源林政、野生动植物保护与自然保护区管理、森林防火、林木种苗管理、林业有害生物防治检疫等六个方面、共80多项行政处罚项目。林业行政执法队伍涉及资源林政、野生动植物保护、森林防火、自然保护区管理机构、木材检查站、森林公安、森林病虫害防治检疫、种苗、乡镇林业站等9个类别。

以森林公安为主,开展相对集中林业行政处罚权工作:

一是符合两个相对分开原则。按照国务院的要求,综合执法改革工作必须遵循两个相对分开的原则,即”行政管理职能与监管处罚职能相对分开,监管处罚职能与技术检验、检测职能相对分开”。以森林公安为主相对集中林业行政处罚权,符合两个相对分开的原则,有现成的队伍,不存在争取机构和编制的问题。

二是充分发挥森林公安的作用。我省森林公安作为林业部门的一支重要的执法力量,是一支能吃苦、能战斗、能奉献的队伍,在林业发展过程中已经承担着大部分林业行政案件的查处工作。在各级党委、政府和主管部门的关心、支持下,森林公安执法队伍不断壮大,基础建设不断加强,执法体制不断理顺,执法能力不断提升,各项工作在全国森林公安机关中名列前茅。目前,全省森林公安机构有146个,实有警力近4000人,已全部落实政法专项编制,经费上已经实现与同级公安机关同等保障,在人力、物力上为森林公安机关集中执法奠定了基础。拥有这支队伍是林业部门的优势所在,相对集中行政处罚权能够充分发挥森林公安的职能作用,发挥森林公安的优势。

三是强化行政执法效果。森林公安是一支专业执法力量,有侦办刑事案件的砺炼,执法经验丰富,执法能力较强,在行政执法过程中,森林公安出面办理的行政执法案件,其威慑力、震慑力强,执法效果较好,执法质量较高。特别是在查处我省个别地方涉及政府以及其他部门违法案件时,以森林公安队伍查处案件,其力度更大。

四是加强森林资源行政管理。以森林公安为主,在全省范围内开展相对集中林业行政处罚权工作后,除乡镇林业站、木材检查站、自然保护区管理机构、植物检疫机构外,原从事行政执法的造林绿化、资源林政、野生动植物保护、森林防火等部门不再担负行政执法工作,能够将时间和精力集中到对森林资源的管理和监督方面,强化了管理和监督的职能,将对森林资源的保护起到重要作用。

五是解决多头执法问题。长期以来,林业部门在行政执法中存在的多头执法、执法力量分散、管理权与执法权不分等问题严重影响了森林资源的管理和保护。将行政执法权集中后,能够明确责任,集中执法力量,提高执法效率,逐步解决多头执法问题。

二、积极稳妥地推进相对集中林业行政处罚权工作

准确掌握精神,进一步建立执法协作机制

相对集中林业行政处罚权是我省林业部门执法工作机制和管理方式的创新,省内外都没有现成的经验和模式可以借鉴。因此,各地在具体实施相对集中行政处罚权时,要准确把握三点:一是自2014年1月1日起,全省各级森林公安机关依法行使省政府批准的62项林业行政处罚权和11项行政强制权。二是各级林业行政主管部门、自然保护区管理机构、林业有害生物防治检疫部门等法定执法机构和法律法规授权执法机构的林业行政执法主体资格不变。三是经同级林业行政主管部门委托,乡镇林业站、木材检查站、林政稽查队、种苗管理机构等林业执法队伍,可按原有模式继续开展林业行政执法工作。

相对集中林业行政处罚权后,森林公安机关查处林业行政案件应持有国家林业局《林业行政执法证》或《云南省行政执法证》,统一使用国家林业局制发的林业行政处罚文书。公民、法人和其他组织对森林公安机关作出的具体行政行为不服的,可以依法提起行政诉讼,或者向同级人民政府、上一级森林公安机关申请行政复议。

由于全省森林资源分布和管护任务的地区差异较大、林业行政管理和执法模式不完全相同、执法队伍发展不平衡,为此,各地要结合实际,在进一步细化案件的受理与移交、案件管辖争议的解决等方面制定出符合本地实际的分工合理、职责明确、权责一致、执法顺畅工作方案,形成对林业行政案件进行处罚的有效机制,用制度对有关问题进行明确,固化职责分工,防止工作中出现推诿扯皮、有利益相互争、有困难相互推等情况,确保相对集中行政处罚权工作稳妥推进。林业部门在制定工作方案过程中,要注重充分发挥森林公安这支专业执法力量的职能作用,适度增加森林公安的工作量,使林业管理部门将主要精力放在林业行政管理、为林农服务、促进林业健康快速发展上面。森林公安机关务必服从大局,进一步增强责任感和大局意识,勇于担当,不得以警力不足等为借口推卸责任、不作为。

强化组织保障,顺利推进相对集中处罚权工作

为了积极稳妥推进这项工作,林业厅成立了推进相对集中行政处罚权工作领导小组,负责领导、监督相对集中林业行政处罚权工作,具体协调、处理和研究推进相对集中林业行政处罚权过程中遇到的困难和问题,督促、指导各州林业部门和森林公安机关严格按照省政府批准的工作方案和省厅要求,积极稳妥推进相对集中林业行政处罚权工作。各州林业部门要成立相应的领导机构,由主要领导亲自负责,统筹协调推进本地相对集中林业行政处罚权工作。

各级林业部门要及时将省政府的批复精神向当地党委、政府汇报,将相对集中林业行政处罚权的重要意义和省厅的相关要求报告清楚,争取党委、政府对林业执法改革创新、林业工作的重视和支持。及时与政府法制机构等部门沟通协调,解决制定相对集中林业行政处罚权工作方案等相关问题。要充分认识到,森林公安是林业部门的有机组成部分,相对集中林业行政处罚权是对林业行政执法工作的加强,而不是削弱。要在一如既往关心、支持森林公安的同时,积极争取党委、政府对森林公安工作的重视和支持,进一步加强森林公安队伍建设,根据工作需求,努力协调增加地方行政编制或者辅警力量,调整优化林区派出所设置,加快推进森林公安业务技术用房建设和执法场所改造步伐,落实政法经费足额保障机制,对森林公安业务技术用房和执法办案工作给予支持,为森林公安机关充分履行职责提供必要的保障。同时,要建立健全工作协同和信息共享机制,林业部门制定与林业行政执法相关的政策,要及时通知森林公安机关,对森林公安机关因执法工作需要提出的专业技术支援、解决执法疑难问题等方面的请求,要及时解决或者协助解决。

加强执法监督,确保相对集中处罚权效能实现

森林公安机关的林业行政执法活动同时接受同级人民政府法制部门、同级林业主管部门和上级森林公安机关的监督。林业部门要督促森林公安经机关严格执行法律法规和各项林业政策,切实履行法定职责。要加强对森林公安林业行政执法活动的监督,要督促建立健全行政执法责任制,严格实行行政执法责任追究制度;完善执法评议考核机制和林业行政处罚案卷评查工作,严格考评结果的运用;严格执行重大案件集体讨论、报告和备案制度;严格执行行政处罚自由裁量权基准制度,从源头上防止行政执法人员滥用执法权;建立行政案件统计制度,由林业部门统一管理;建立行政执法投诉举报制度,对外公布行政执法投诉和监督电话。要实行个案监督、专项检查等形式,及时纠正执法中存在的问题,确保涉林法律法规得到正确执行。

明确工作任务,全力保障森林云南建设安全

各级森林公安机关要充分认识到,开展以森林公安为主的相对集中林业行政处罚权工作,体现了省厅对森林公安队伍、执法能力和履行职责的信任和重托,体现了省委、省政府对森林公安工作的认可和重视。各级森林公安机关应在同级和上级林业主管部门的领导下开展相对集中林业行政处罚权工作。对森林公安工作中的重大问题和重要情况要及时向林业部门请示汇报,对林业行政执法中的重大案件或者敏感问题,及时提交林业部门领导班子集体研究。要切实端正执法思想,严格执行法律法规和各项政策规定,加强执法管理和内部执法监督。认真贯彻”政治建警、从严治警、依法治警”的方针,抓好纪律作风建设,提升全省森林公安队伍的执行力。加强培训教育工作,提升森林公安民警的综合素质。切实加大对涉林违法犯罪的打击力度,保持对涉林违法犯罪的高压态势,遏制破坏森林和野生动植物资源的违法犯罪势头,彰显林业部门保护森林资源和生态文明建设成果的决心和信心。加强基础业务建设和信息化建设,加快林区治安防控体系建设,积极推进平安林区创建,为林业建设创造良好的外部环境。

同志们,以森林公安为主相对集中行使林业行政处罚权工作,是全省林业行政执法改革的重大突破,是全省林业部门深化改革创新的重要举措。我们要切实统一思想、坚定信心、狠抓落实,确保相对集中行使林业行政处罚权工作全面推进,取得实效,为加强云南森林资源保护工作、加快推进我省生态文明建设做出积极贡献。

我的讲话完了,谢谢大家!